被称为“亚洲第一小区”的北京天通苑社区远眺。视觉中国/供图

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理。习近平总书记曾强调指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”

近年来，北京市瞄准日益突出的“城市病”提出并实施了“回天计划”，对基层治理现代化进行了创新性的探索，形成了推动基层治理现代化的回天样板。时任市委书记蔡奇同志对“回天计划”寄予厚望，2019年11月5日他在昌平区调研时强调深化“回天有我”，努力把回天地区打造成共建共治共享的大型社区治理样板，让曾经的“睡城”变为充满活力的美好幸福新家园。

“回天计划”把脉问诊超大型居住区的城市病

作为首都和超大型城市，北京的城市治理面临着特殊难题。为了降低老城区的人口密度，北京市在周边区县形成了若干个规模较大的居住区，昌平区回龙观、天通苑地区（简称“回天地区”）就是典型代表，天通苑更被誉为“全亚洲最大的社区”。经过区划调整之后，回天地区包括一镇六街，下辖133个社区村，拥有将近700栋楼房，差不多相当于70个小区，常住人口85.1万。

改造前后的北郊农场桥（上图为1999年，下图为2019年）。作为回龙观西大街进入京藏高速的唯一入口，北郊农场桥曾是回天地区诸多堵点中最为突出的一个。2019年5月底，该桥改造工程完工通车，由“一进一出”拓宽为“两进两出”，桥上拥堵状况明显缓解。北京市昌平区回天地区专项治理工作专班/供图

回天地区为缓解北京市老城区人口压力作出了巨大贡献，但密集居住的大量人口对区域公共服务供给和基层治理能力提出了严峻的挑战。人口高度聚集，职住失衡，大量就业人口每天长距离通勤给交通带来了巨大的压力，不合理的路网则进一步加剧了交通拥堵。幼儿园和中小学学位难以满足辖区适龄儿童接受教育的需要。医疗卫生资源需求量巨大，但区域内长期以来医疗机构数量不足、医疗服务质量不高。同时，回天地区也缺少大型高端的购物广场和文化娱乐场所，难以满足居民生活和文化消费需求。

居民对公共服务巨大的需求与服务设施总量不足、空间布局不合理之间的矛盾日益突出，导致该地区城市病多发频发，居民投诉量居高不下。公共服务和基础设施短板问题突出的回天地区，成为昌平区乃至全市城市治理的痛点。北京市委市政府对这些痛点问题高度重视，2018年8月及时出台了首个针对特定区域的行动计划——《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划（2018—2020年）》（以下简称“回天计划”），致力于补齐公共服务短板，提升城市基层治理效能，不断满足人们日益增长的对美好生活的需要，增强居民的满足感和幸福感。

精准施策推动“睡城”换新颜

“回天计划”的核心内容被概括为“三攻坚，一示范”，即公共服务提升攻坚工程、交通治理攻坚工程、市政基础设施完善攻坚工程和打造大型居住区治理示范。“三攻坚”主要聚焦回天地区公共服务硬件设施的建设和提升：公共服务提升攻坚工程集中于回天地区的教育、卫生、文体和养老服务四个方面的服务设施硬件建设；交通治理攻坚工程集中于回天地区的交通路网建设、改造，停车设施建设和公共交通服务能力提升；市政基础设施完善攻坚工程集中于回天地区的水和电改造完善。“回天计划”共列出17项具体任务、117个具体项目，计划总投资427亿元。“一示范”是打造大型居住区治理示范，示范的内容主要集中于回天地区的社区空间开发利用和社区服务网络构建。

2021年7月，北京市又制定出台了《深入推进回龙观天通苑地区提升发展行动计划（2021—2025年）》，这标志着回天治理进入了2.0版本。2.0版的“回天计划”聚焦提升发展，提出的核心任务包括“五个提升、一个深化”，即：提升区域服务功能组织、提升公共服务能力、提升交通和市政基础设施效率、提升人居环境品质、提升产业发展活力和深化“回天有我”社会治理创新。相较于第一轮计划，2.0版的“回天计划”除了继续推动公共服务、交通治理和市政基础设施的提升之外，重点突出了区域功能布局战略和产业发展两个维度，这两者都可以看作针对回天地区职住不平衡问题的靶向突破。

经过持续努力，“回天计划”取得了显著成效。截至2022年底，两轮行动计划累计实施176个项目，在教育、养老、交通、园林绿化、医疗卫生及就业方面取得了一大批惠及区内全民的重点成果。

2019年6月14日，“回天有我 阅润昌平”2019昌平社区流动书展走进天通中苑第二社区，居民随意挑选自己喜爱的书籍，坐在凉棚、树荫下尽情阅读。视觉中国/供图

“回天计划”实施教育类项目41个，共将新增约3万个学位，已建成29所幼儿园和学校，新增学位1.5万余个，增加了42家普惠制幼儿园，普惠率提高到90%。行动计划共计投用8处养老设施，增加近400张养老床位，建成21个养老驿站，初步建成三级养老服务体系。回天地区实施医疗卫生类项目11个，建成积水潭医院新龙泽院区，增加社区卫生服务中心3处，增加床位1000张。在产业发展和就业方面，回天地区初步建成了特色产业集聚区，累计建成腾讯众创、龙域中心、科教中心等24家双创载体，增加双创空间近60万平方米。

2019年5月31日，东起回龙观同成街与文华路交叉口、西至上地后厂村路与上地西路交叉口，全长6.5公里的北京市首条自行车专用路正式开通。视觉中国/供图

交通方面，回天地区共实施了53个项目，市政道路高峰时段拥堵指数同比下降8.6%，开通全市首条自行车专用路，建成投用42公里绿道，区域绿色出行比例提高 20%。例如，自行车专用路彻底改变了一些居民的通勤方式。赵女士居住在回龙观，在海淀上地软件园上班，堵车曾是她每天上下班的烦恼之一。自行车专用路开通后，她就放弃了开车，每天只需要花费26分钟就可以从家里骑行到单位。

回天地区共实施18个园林绿化类项目，公园绿地新增35.6公顷。例如，回龙观体育公园的改造对周边居民的生活产生了重要影响。刘先生在回龙观已经居住了20年，他记得改造前的回龙观体育文化公园设施简单，旁边还有一个鑫地综合批发市场，2017年市场发生大火，让周边居民担心不已。但随着“回天计划”的实施，批发市场疏解后公园北区于2019年8月底建成开放。刘先生经常带着家人去公园打球、跑步、遛弯。如今，他还对2023年将要开放，涵盖文化中心、体育中心和地下停车场等的公园南区满怀期待。

“回天计划”推动基层治理现代化

回天地区是超大型居住区的典型代表，对其进行专门治理具有实验意义。这一基层治理现代化的实验是北京市委市政府主要领导发起的，且受到了蔡奇同志的持续关注，他先后18次专门到回天地区调研。

系统周密的行动计划作为先导，发挥了精准治理的作用。两轮“回天计划”其实是围绕回天治理实验开展的计划制定与实验设计，不仅提出了总体目标和重点任务，而且将重点任务细化为具体的项目，并明确了每一项重点任务的责任单位。这样一来，行动计划不仅设定了“剧本”，而且明确了角色，形成了责任体系，有助于每个部门精准定位自身在回天治理实验中的任务。

强有力的财政持续投入，是“回天计划”顺利实施的坚强后盾。据统计，2018年至2020年底，三年间市、区财政累计对“回天计划”投入近200亿元，开工117个项目，完工62个项目。2022年，昌平区政府一般公共预算安排资金30亿元，深入实施新一轮“回天计划”，集中连片推进织补改造。

政府与社会的深层次互动治理，使得回天地区形成了共建共治共享的治理格局。2021年5月18日，蔡奇同志到回天地区调研时指出，“回天有我”是回天治理的内核。“回天有我”是回天地区居民自发提出的社会治理创新实践品牌，这里的“我”是大我，指的是回天地区的居民和企业、社会组织、大学等各种单位。这一品牌带动了多元主体的积极参与，促成了社会组织创新发展示范区落地回天地区，“五方共建”机制激活了居民参与。政府推动的攻坚计划与社会驱动的“回天有我”双向调适互动，形成了共建共治共享格局。

“回天计划”从补齐硬件、建强软件的角度推动了城市基层治理的现代化。这一过程体现了共建共治共享的制度逻辑，也体现了政社互动治理、合作生产、协同治理的理论价值。透过实践和现象，发掘回天治理创造的超大型居住区治理样板的内涵、内容和经验，既是对回天治理的总结，又能够为其他地方提供借鉴。

（作者：陈建国 华北电力大学人文与社会科学学院副院长、教授，回天治理研究院副院长）

（责任编辑：高磊）